DEL VOTO AL PRESUPUESTO
Conseguir que un proyecto resulte ganador en el proceso de votación es solo el principio de un largo camino. A las dificultades para integrar las propuestas se sumó el pulso con el Ministerio de Hacienda de Montoro.
Por Antonio Delgado y Ana Tudela
MAYO 2019
Lo primero a tener en cuenta para comprender los plazos de ejecución de los participativos es que el proceso de selección de proyectos, que ocupa la primera mitad de cada año, no solo es el principio de un largo camino sino que deja al menos seis meses en blanco antes de poder iniciarlos. El motivo obvio es que las propuestas deben estar aprobadas por los ciudadanos a mediados de año, a tiempo de incluirse en el proyecto de presupuestos del año siguiente. Y hasta que este entra en funcionamiento, no tienen dotación.
Dado que Ahora Madrid no contaba con mayoría en el Pleno de Madrid, en su caso además los presupuestos no han estado siempre aprobados cuando sonaban en Sol las campanadas. Los de 2017, primeros que incluían propuestas de los participativos, se aprobaron a mediados de febrero de ese año. Los de 2018, aún más tarde, en julio de ese año.
Lo siguiente relevante es que no existe una partida concreta en los presupuestos exclusiva para los proyectos participativos y gestionada por un área única. Cada proyecto, una vez aprobado por los ciudadanos, debe colarse en las tripas del Ayuntamiento y allí es encaminado al Área de Gobierno o la Junta de Distrito que sea competente para que lo incluya en sus propios presupuestos. La intención original, como decía el folleto explicativo de 2016, era incluir los proyectos de cada convocatoria en el proyecto de Presupuestos del año siguiente. El Ayuntamiento tuvo que utilizar otras vías para no chocar con el Ministerio de Hacienda cuando Cristóbal Montoro (PP) estaba al frente.
El enfrentamiento con la Administración central incluyó la paralización de numerosas actuaciones del Ayuntamiento en noviembre de 2017 como medida cautelar impuesta por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid a petición del PP. También de participativos. Entre los ejemplos que ponen desde el Ayuntamiento, el Campo de Rugby Tres Olivos. La paralización duró poco tiempo, hasta que Ahora Madrid llegó a un acuerdo con el PP, pero ese acuerdo condicionó los presupuestos de 2018. No solo supuso la salida del primer concejal de Hacienda de la Corporación, Carlos Sánchez Mato, también un recorte de 233 millones de euros en el proyecto de Presupuesto para 2018 y complicó las negociaciones con los socialistas. Los participativos casi desaparecieron de ese presupuesto. Hubo que esperar unos meses más para volver a dotarlos. Esta vez se hizo casi en su totalidad como inversiones financieramente sostenibles (IFS), una fórmula que usa el superávit de tesorería del año anterior y que no cuenta en la regla de gasto.
EL PULSO CON EL GOBIERNO CENTRAL
Madrid, como el resto de administraciones públicas españolas, ha visto sus posibilidades de gasto fuertemente encorsetadas debido a la crisis de deuda desatada en Europa en 2011. A la capital española le pilló la llegada de la tijera con un nivel de endeudamiento que superaba la suma de la deuda de las otras cinco capitales de provincia españolas con más de 500.000 habitantes, en gran medida debido al crédito solicitado para el soterramiento de la M30 pero también a las inversiones del Madrid olímpico y otra serie de créditos, incluso para gasto ordinario, solicitados en época de vacas gordas durante las alcaldías de Alberto Ruiz Gallardón.
Evolución de la deuda de Madrid
Al llegar la crisis, entre las modificaciones diseñadas para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas de los países miembros, incluidas en la modificación del Pacto de Estabilidad de la UE, se incluyó la llamada Regla de Gasto.
La versión española de esta regla, incluida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de 2012, vinculaba el gasto que podía presupuestarse cada año por una administración pública con el gasto real del año anterior.
Aún cumpliendo en tiempo y forma con las amortizaciones y teniendo un superávit que ha rondado los 1.000 millones anuales, Madrid vio limitada su capacidad de actuación debido a la llamada regla de gasto, que limita su aumento a una cifra fijada por el Gobierno central en base al crecimiento previsto del PIB y obliga a destinar el superávit resultante a reducir deuda.
Superávit de Madrid
LA PROPUESTA DE SÁNCHEZ MATO
Ahora Madrid y más concretamente su primer delegado de Economía y Hacienda, Carlos Sánchez Mato, se empeñaron en mantener el pulso al Gobierno central, reconociendo incluso por escrito que se había creado un incentivo a gastar por encima del límite fijado para consolidar un nivel de gasto más alto y poder aumentarlo posteriormente a un ritmo mayor. Siguiendo esta estrategia, como la ejecución de 2016 ya estaba siendo baja, Sánchez Mato optó para incrementar el gasto comprando a final de ese año un edificio, el de la sede de la Delegación de Economía, por 104 millones de euros. Lejos de funcionar, en 2017, el Gobierno central, inflexible con Madrid mientras no lo era con otras capitales, exigió a Madrid que bloquease presupuesto por importe de 233 millones de euros, el equivalente a lo que consideraba que se había gastado por encima del límite.
El Ayuntamiento intentó que se tuviera en cuenta que la compra del edificio era un gasto singular, que no se iba a repetir, y que además iba a suponer un ahorro en alquiler de 20,2 millones entre 2017 y 2019. También que había tenido que hacer frente a sentencias y resoluciones judiciales (101,4 millones) de legislaturas anteriores a la llegada al Gobierno de Ahora Madrid que no dependían de sus decisiones y que también tenían carácter extraordinario. Había además una cantidad de 70,5 millones computada como gasto en 2016 que no era dinero real salido de las arcas del Ayuntamiento sino un apunte contable derivado del cambio de la política en materia de vivienda pública y el traspaso a la Empresa Municipal de la Vivienda de inmovilizado por esa cuantía. Y finalmente, la paradoja de tener que afrontar penalizaciones impuestas por los bancos (1,8 millones) por amortizar deuda de forma anticipada, a pesar de ser una imposición legal. A todo ello se unía la reducción de ingresos por las exenciones al pago de impuestos municipales fijada en leyes estatales (75,4 millones de euros) y los servicios competencia de la Comunidad Autónoma que habían pasado a prestar los ayuntamientos desde 2013 sin recibir contraprestación por ello.
Como se ha dicho, no funcionó.
IFS. SEGUNDA OPORTUNIDAD
En el proyecto de Presupuestos ordinarios del Ayuntamiento de Madrid de 2018 desaparecieron buena parte de los proyectos de presupuestos participativos, tanto los procedentes de la convocatoria de propuestas de 2016 como la de 2017. Se incluyeron solo 34 proyectos (de los 441 que estaban a cero entre nuevos y pasados que aún no tenían un euro ejecutado): 21 del proceso de selección de 2016 y 13 de 2017. Había otra vía para presupuestar el resto.
En 2013 se había habilitado la posibilidad de destinar a inversiones determinadas y con condiciones estrictas el remanente de tesorería de los ayuntamientos con superávit. Nacían las llamadas inversiones financieramente sostenibles (IFS).
Lo fundamental para Madrid, dado lo ocurrido en 2017, es que estas inversiones no computan a efectos del cálculo de la regla de gasto. En mayo de 2018, un mes después de que el Gobierno diera el pistoletazo de salida a las IFS de ese año, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de Madrid transformó en IFS 139 proyectos de presupuestos participativos.
Esta posibilidad, que no deja de formar parte de la normativa sobre restricción del gasto, tiene unas condiciones temporales férreas. Se deben ejecutar en el año en que se aprueban, salvo que a 31 de diciembre se encuentren al menos en fase de autorizado (Documento A) por el organismo competente. Si es así, se permite que el proyecto se ejecute a lo largo del ejercicio siguiente.
De los 139 proyectos de presupuestos participativos transformados en IFS en 2018, estaban en Documento A a final de año 122 proyectos, que cuentan por tanto con todo 2019 para poder ser ejecutados.
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NOTA METODOLÓGICA
Para la realización de esta investigación se ha realizado un trabajo de unificación de toda la información disponible en la web del Ayuntamiento de Madrid sobre los Presupuestos Participativos: La web de decide.madrid.es cuya información se ha extraído periódicamente en formato accesible y reutilizable, la ejecución presupuestaria de las inversiones de 2017, 2018 y 2019 (hasta el 31 de marzo) y el dataset de los proyectos aprobados.
Cada proyecto seleccionado en la votación final dispone de un código que permite su seguimiento en los datasets de ejecución presupuestaria, pero este identificador no es único. Hemos comprobado como diez códigos se repiten en proyectos de 2016 y 2017, dificultando su seguimiento. Además, la web de decide.madrid.es ha cambiado los códigos de los proyectos de 2016 por unos identificadores no originales, perdiéndose la trazabilidad del estado de los proyectos en los presupuestos ejecutados desde 2017. Por este motivo liberamos el dataset que permite cruzar los códigos reales con los nuevos identificadores de la web.
La categorización de los proyectos de 2016 y 2017 ha sido realizada por DATADISTA para facilitar la comprensión de todos los proyectos aprobados mediante temáticas principales.