EL LENTO PODER DE LA CIUDADANÍA
El alto número de proyectos, competencia la mayoría de tres áreas, el empeño en la cantidad anual y el pulso con Hacienda en 2017 han creado un cuello de botella de decenas de propuestas. Pese a la frustración de muchos proponentes, han salido adelante reivindicaciones históricas.
Por Antonio Delgado y Ana Tudela
MAYO 2019
En mayo de 2015, la confluencia de iniciativas políticas y ciudadanas agrupada bajo la marca Ahora Madrid llegaba al Gobierno de la capital. Entre sus propuestas programáticas se incluía traer a la ciudad la fórmula de presupuestos participativos, una idea nacida en Porto Alegre en 1989 que se ha ido extendiendo por el mundo y que permite que los ciudadanos decidan directamente, mediante un proceso de presentación, selección y votación de proyectos, el destino de una parte del Presupuesto.
El Gobierno de Ahora Madrid quiso subirse al podio mundial desde la primera convocatoria de propuestas, situando la cantidad destinada al nivel de las ciudades más ambiciosas pero sin entrenamiento previo. Las dificultades de gestión y los problemas con el Ministerio de Hacienda en 2017 no les llevaron a replantearse la dimensión de la iniciativa.
La ejecución de proyectos se ha acelerado en la segunda mitad de 2018 y comienzos de 2019 con respecto a lo ocurrido en 2017, pero el cuello de botella creado, unido a que se siguen aprobando nuevas propuestas cada año, ha generado una enorme bolsa de proyectos sin ejecutar.
El Gobierno de Ahora Madrid ha ido mejorando la fórmula, se han reducido las quejas desde las áreas, aseguran desde Participación Ciudadana, y se ha asumido la necesidad de cooperar. Se ha creado recientemente una Oficina de Presupuestos Participativos, se ha generalizado el recurso a los acuerdos marco, que agrupan en un contrato proyectos similares, agilizando el proceso, y se han encontrado fórmulas para esquivar las restricciones que imponían los contratos integrales que dejó adjudicados el Gobierno anterior. Por otro lado, se inició en 2018 el proceso de delegación de mayores competencias a las juntas de distrito, más eficaces con los participativos que las áreas de Gobierno. Sin embargo, la legislatura termina y es incierto lo que ocurrirá con esta fórmula y con los proyectos pendientes, especialmente con los que no hay compromiso jurídico para su ejecución.
Esta es la radiografía de lo ocurrido.
QUÉ PIDIÓ MADRID, QUÉ SE HA HECHO
La primera vez que los madrileños pudieron decidir directamente el destino de una parte del presupuesto, dedicaron un número importante de proyectos a pedir cosas básicas de gestión de un ayuntamiento. Aceras, pavimentación, arbolado, patios de colegio en condiciones, fuentes para beber en las calles, canchas de baloncesto con canastas. Ahora Madrid, PSOE, PP, Ciudadanos, los concejales y coordinadores de distrito consultados coinciden, aunque con matices, en el estado en que estaba la ciudad y la causa: los años de recortes desde 2011. Algunos de ellos recuerdan que esos años llegaron después de obras de alto coste que fueron causa del alto nivel de endeudamiento de Madrid.
En la ciudad que quiso tres veces ser olímpica, había niños jugando en campos de tierra en distritos que llevaban más de una década esperando el polideportivo previsto en el plan de urbanismo y que, en casos como Hortaleza, al llegar los participativos se organizaron para concentrar sus votos y asegurarse de que esta vez su campo salía adelante. Tras una obra de ingeniería de la envergadura del soterramiento de la M30, realizada en tiempo récord, los años de recortes tras la deuda que generó habían dejado calles con el asfalto agujereado y aceras destartaladas. Los ciudadanos usaron los participativos para pedir su arreglo.
Pidieron circuitos de BMX, rocódromos, un campo de rugby y un alto número de iniciativas lograron la aprobación de ciclocarriles y carriles bici. Se pidieron un buen número de huertos urbanos, el uso de paneles solares en edificios municipales y subvenciones para instalarlos en las viviendas, edificios destinados a personas sin hogar o para mujeres víctimas de violencia de género, escuelas municipales y ludotecas donde pudieran estar los niños en días laborales no lectivos. Y muchas iniciativas destinadas a la mejora de la vida cotidiana: bancos, iluminación, pasos de cebra. La cantidad teórica prevista para invertir dio cabida a cientos de ideas.
LA CIFRA TEÓRICA
En la primera convocatoria de proyectos participativos, la de 2016, se aprobaron proyectos por un valor estimado de 60 millones de euros, el 1,3 por ciento del presupuesto de ese año (4.702 millones). En las siguientes, 100 millones en cada una, el 2 por ciento, cifra que en realidad fue la que quiso establecer Ahora Madrid desde el primer momento.
No era una cantidad cualquiera. Madrid quiso mirar cara a cara a París, la ciudad que en 2016 había marcado récord destinando precisamente 100 millones de su presupuesto a las propuestas participativas, aunque París, que asumió la fórmula con la llegada a la alcaldía de Anne Hidalgo, ya llevaba dos convocatorias previas con cifras más modestas. En la primera convocatoria de Madrid, la cantidad tuvo que quedarse en 60 millones por exigencia del grupo socialista, que ha sido el soporte del equipo de Gobierno dado que Ahora Madrid no tenía mayoría en el Pleno.
EJECUCIÓN: DEL DICHO AL HECHO
Sean 60 o 100 millones, la cantidad anual proyectada ha estado muy lejos de la realmente invertida e incluso, tomando los proyectos de las dos primeras convocatorias (2016-2017), de lo invertido en total a cierre de marzo de 2019.
El primer folleto informativo sobre los participativos decía: “El Ayuntamiento de Madrid se compromete a integrar las propuestas municipales más votadas en los presupuestos municipales para que se hagan realidad en 2017”. Podía haber casos de proyectos plurianuales, explicaba también, al estilo de nuevo de la fórmula de París, donde se comprometió una cifra global equivalente al 5 por ciento del presupuesto municipal en el periodo 2016-2020. Pero el planteamiento base en Madrid, asegura Ramón Silva, del PSOE, que negoció los presupuestos con Ahora Madrid, era que los proyectos que no exigieran un planteamiento plurianual se hicieran al año siguiente a su votación.
En la primera convocatoria se aprobaron 206 proyectos. Al año siguiente se sumaron otros 311. ¿Dónde empezó a crearse el cuello de botella?
La cantidad total prevista se repartió al 70 por ciento en propuestas de distrito y 30 por ciento para proyectos para toda la ciudad. Sin embargo, por el reparto de competencias, la mayoría de los proyectos no recaló en las juntas de distrito sino en las áreas de Gobierno, que priorizaron sus propios proyectos, estaban saturadas de trabajo por la reducción de plantilla impuesta por las tasas de reposición de la crisis, acostumbradas a trabajar con un número limitado de proyectos de gran envergadura en lugar de con muchos de menor tamaño y dispersos, y que vieron en los participativos un problema que llegaba en muchas ocasiones sin suficiente concreción, que les exigía una atención especial e informar del avance de cada uno al Área de Participación Ciudadana.
De las convocatorias de 2016 y 2017, que suman 160 millones de euros de inversión prevista, 124,2 millones recayeron en solo tres áreas de Gobierno: Desarrollo Urbano Sostenible, Medio ambiente y Movilidad y Economía y Hacienda. La cantidad equivale al 77,6 por ciento del total destinado a participativos entre ambas convocatorias.
Estado de los 206 proyectos aprobados en los Presupuestos Partipativos de 2016
Estado de los 311 proyectos aprobados en los Presupuestos Partipativos de 2017
LOS AGUJEROS DEL SEGUIMIENTO
De las dos primeras convocatorias, a 1 de mayo de 2019 habían sido ejecutadas 96 propuestas participativas. Como recuerda Pablo Soto, eso es ver en las calles casi una petición ciudadana por semana. Tras los números hay escuelas infantiles, calles asfaltadas, canastas y porterías en canchas que llevaban años solo con los campos pintados, carriles bici, rocódromos, alcorques rebajados con los que tropezaban los vecinos, parques caninos, parques infantiles, espacios para la juventud y para practicar música.
El reverso es, como se puede observar, que a comienzos de mayo había 54 proyectos de la primera convocatoria que seguían apareciendo en tramitación. De estos, 41 no habían visto actualizada su información de seguimiento en DecideMadrid.es desde julio de 2017. La practica totalidad eran competencia de las Áreas de Gobierno (18 de Desarrollo Urbano Sostenible, DUS; 14 de Medio Ambiente; 3 de Economía y Hacienda; 2 de Cultura y Deporte; 1 Política de Género y Diversidad; 1 de Equidad, Derechos Sociales y Empleo). Otros cinco no se actualizan desde noviembre de 2017. Sumados, suponen el 30 por ciento del dinero previsto para participativos en la primera convocatoria. Otros tres (por importe de 410.000€) no han salido de la fase en estudio y análisis desde julio de 2017.
De la convocatoria de 2017, había 154 proyectos que no se habían movido de la primera fase, al menos en la web, y permanecían en fase de estudio y análisis, el 52,7 por ciento del total aprobado ese año. De estos, el seguimiento de 143 no había sido actualizado desde enero de 2018. Suponían el 44,8 por ciento de la cantidad total destinada a participativos en esa convocatoria. A Desarrollo Urbano corresponden 69; 38 de Medio Ambiente; 3 de Equidad, Derechos Sociales y Empleo; e incluso hay uno sin actualizar que corresponde al área responsable de los participativos: Participación Ciudadana. Se trata del proyecto que aprobó realizar un estudio para implantar de forma general en el Ayuntamiento el software libre.
El alto número de proyectos también hace que se cuelen en el filtro de la evaluación previa a la votación proyectos que acaban declarados inviables, en algunos casos años después de haber sido aprobados por los ciudadanos.
En el Área de Participación Ciudadana reconocen las dificultades que han tenido para que les informen del avance de los proyectos. El compromiso inicial era que la información iba a ser “completa y transparente para que puedas hacer un seguimiento de cómo evoluciona cada propuesta de gasto”. La mayoría de grupos políticos reconocen el avance en transparencia del Ayuntamiento de Madrid con el Gobierno de Ahora Madrid, pero esas intenciones han tropezado en los participativos. De nuevo, el elevado número de proyectos ha jugado en contra.
Los datos de ejecución de los proyectos ganadores en las dos primeras convocatorias (2016 y 2017), según Hacienda, muestran que, a cierre de marzo de 2019, habían superado la fase de autorización del gasto por el órgano competente inversiones por importe de 86,4 millones de euros (54,8 por ciento de la cantidad inicial tasada). De estos, habían alcanzado la fase de dispuesto (que es cuando ya ha sido adjudicado el contrato y el Ayuntamiento está vinculado jurídicamente a realizar el gasto) inversiones por 59,5 millones (37,7 por ciento de la inversión total prevista). Y de estos, finalmente, figuran como obligaciones reconocidas netas (ORN), es decir, cuando el bien o servicio ya ha sido entregado, inversiones por importe de 20 millones (12,7 por ciento de la inversión prevista en participativos).
NOTA METODOLÓGICA
Para la realización de esta investigación se ha realizado un trabajo de unificación de toda la información disponible en la web del Ayuntamiento de Madrid sobre los Presupuestos Participativos: La web de decide.madrid.es cuya información se ha extraído periódicamente en formato accesible y reutilizable, la ejecución presupuestaria de las inversiones de 2017, 2018 y 2019 (hasta el 31 de marzo) y el dataset de los proyectos aprobados.
Cada proyecto seleccionado en la votación final dispone de un código que permite su seguimiento en los datasets de ejecución presupuestaria, pero este identificador no es único. Hemos comprobado como diez códigos se repiten en proyectos de 2016 y 2017, dificultando su seguimiento. Además, la web de decide.madrid.es ha cambiado los códigos de los proyectos de 2016 por unos identificadores no originales, perdiéndose la trazabilidad del estado de los proyectos en los presupuestos ejecutados desde 2017. Por este motivo liberamos el dataset que permite cruzar los códigos reales con los nuevos identificadores de la web.
La categorización de los proyectos de 2016 y 2017 ha sido realizada por DATADISTA para facilitar la comprensión de todos los proyectos aprobados mediante temáticas principales.