Lecciones de qué hacer y qué no al cerrar una gran industria.
9 de noviembre de 2025
España tiene experiencia en el cierre de minas de carbón, dejó casos de éxito y errores que pueden servir de lección para la transición justa.
España lleva desde los años noventa inmersa en planes de reconversión del sector de la minería de carbón. Se destinaron fondos millonarios para prejubilaciones, jubilaciones, desarrollo de infraestructuras, ayuda a proyectos empresariales.
Es un esquema que se ha repartido de forma muy similar cuando, a partir de 2019, se incorporaron a la estrategia de transición justa de la descarbonización las zonas afectadas por el cierre de una central térmica.
Curiosamente, si se busca en la rueda del proceso de reestructuración del carbón, si se escucha a quienes lo vivieron, desde los municipios y hasta en el Congreso de los Diputados, se descubre que hubo una vez, en un lugar y un tiempo concretos, en la que el plan, en gran medida, funcionó.
Ese momento tuvo lugar a finales de los años noventa en torno a la comarca coruñesa de As Pontes. Allí, Endesa llevaba décadas explotando una inmensa mina a cielo abierto de lignito pardo. Un carbón poco calorífico, muy contaminante, con grandes cantidades de azufre, que de las calderas de la central salía derecho a pegarse a los cristales de las ventanas de As Pontes.
Si lo importante son los detalles, en la historia de aquel plan es muy relevante tener en cuenta la fuerza sindical que tenía entonces el sector del carbón en torno a la térmica de As Pontes. Las movilizaciones para lograr buenas condiciones de salida para los trabajadores pero también para el futuro de la zona fueron muy intensas. En abril de 1997, el presidente de Endesa y ex parlamentario de Alianza Popular Rodolfo Martín Villa comparecía en la Comisión de Industria del Congreso de los Diputados para dar cuenta del acuerdo alcanzado. El Gobierno se comprometía a las prejubilaciones de la plantilla saliente en las mismas condiciones que las que se estaban pactando para los ERE mineros de las minas subterráneas de Asturias. Pero además, Endesa se vio forzada a invertir el 15% de todos los nuevos proyectos empresariales de un Parque Industrial que se levantó sobre su suelo y que tuvo que contribuir a urbanizar. Cada mes, una comisión tripartita visaba el cumplimiento de los acuerdos, que incluyeron además una buena conexión por carretera para As Pontes.
Es uno de los casos de éxito más claro de la eterna reconversión en España. Hay otros. Infraestructuras concretas como la autovía minera que une Langreo y Gijón. Pero también hay lecciones negativas de las que aprender. Las prisas o el ansia por gastar los fondos mineros hicieron que, como tantas otras veces, el dinero fuese a iniciativas de ladrillo y hormigón que muchas veces ni se necesitaban ni se podían después mantener. Campus universitarios sin alumnos, piscinas, polideportivos y pabellones en cada municipio en 20 kilómetros a la redonda y sin usuarios. Museos tan aparentemente ingeniosos en su día como cerrados hoy.
EL TRIBUNAL DE CUENTAS VE FALLOS
El Tribunal de Cuentas ve fallos en la planificación de la transición justa
El pasado mes de mayo de 2025 el Tribunal de Cuentas publicó el informe de fiscalización sobre la actividad del Instituto para la Transición Justa (ITJ) correspondiente a 2023. La pregunta de fondo del Tribunal es sencilla: el Gobierno creó un organismo para ordenar la transición en las comarcas afectadas, pero ¿ese organismo está en condiciones reales de coordinar a ministerios, comunidades y ayuntamientos y de hacer llegar las ayudas?
La respuesta del Tribunal es que todavía no está en condiciones de hacerlo plenamente. Señala que la Estrategia de Transición Justa, que debía ser el documento que bajara a tierra la política, no estaba funcionando como un instrumento estatal de planificación porque no fija objetivos medibles, no vincula financiación concreta, no marca un calendario y, además, la evaluación intermedia se hizo tarde y no se presentó donde había que presentarla.
La norma preveía convenios de transición justa, es decir, planes de acción específicos por territorio con diagnóstico, medidas y compromisos de cada administración. El ITJ no los aprobó y los sustituyó por protocolos generales con las comunidades autónomas. Esos protocolos han servido para abrir la participación, pero no tienen el contenido que pedía la norma y varios estaban caducados a finales de 2023. El resultado práctico es que no hay una hoja de ruta completa por zona que obligue a todos los niveles de la administración.
El Instituto sí delimitó 15 zonas de transición justa que agrupan 197 municipios en ocho comunidades autónomas, tanto por el cierre del carbón como por el calendario nuclear. Pero el Tribunal detecta que en un porcentaje relevante de municipios no se hizo un análisis socioeconómico previo antes de incluirlos y que, pese a las diferencias entre territorios, se han acabado aplicando medidas muy parecidas. Además, recuerda que una parte de esos municipios ya venía del viejo marco minero y que el ITJ no analizó qué efecto habían tenido aquellas ayudas ni si era necesario mantenerlos en la nueva transición justa con el mismo tipo de apoyos.
En las ayudas pasa algo similar. El ITJ ha seguido usando las líneas que ya conocíamos en las cuencas mineras, ahora con financiación europea: infraestructuras, proyectos empresariales, restauración, ayudas a personas. El Tribunal no cuestiona que existan, lo que dice es que no hay un sistema de objetivos e indicadores que permita saber si todo ese dinero está produciendo el efecto que se busca. Y que la forma de tramitarlo se ha complicado tanto que más del 85% de los expedientes de zonas de transición justa tuvieron que subsanarse y que en infraestructuras hubo renuncias en torno al 7%. Eso, en la práctica, favorece a los ayuntamientos que tienen equipos acostumbrados a estas convocatorias y deja atrás a los que menos capacidad tienen.
El Tribunal de Cuentas señala que las convocatorias de zonas de transición justa tramitadas por el ITJ en 2023 superaron el plazo legal de resolución, en algunos casos en más de 200 días, y que la concesión definitiva de esas ayudas se produjo ya en 2024. Por eso el Tribunal no entra a analizar en 2023 quién fue beneficiario ni los importes concedidos, porque en ese ejercicio todavía no había una resolución firme que revisar.
El Tribunal añade otro factor que ayuda a explicar el atasco: en 2023 el ITJ estaba gestionando al mismo tiempo las líneas antiguas ligadas a las comarcas mineras, las nuevas líneas financiadas con el Plan de Recuperación y las líneas nuevas del Fondo de Transición Justa. Tres reglas distintas, tres ritmos distintos y, en varios casos, posibles solapes. El informe advierte de que esa mezcla complica la vida tanto al instituto como a los beneficiarios y aumenta el riesgo de que haya doble financiación si no se controla bien.
A esto se suma un problema más prosaico que el Tribunal no pasa por alto: la herramienta informática que usa el ITJ no está pensada para cubrir todo el ciclo de las subvenciones ni para integrarse con la base estatal, de modo que parte del expediente se está tramitando fuera del sistema y se pierde trazabilidad.
El Instituto, en sus alegaciones, defendió la orientación general de la estrategia y señaló que los resultados no pueden valorarse plenamente solo con lo ocurrido en 2019-2023, porque en ese periodo se han ido encadenando la pandemia, cambios en la normativa de los fondos europeos y la puesta en marcha del propio Fondo de Transición Justa. Según el ITJ, buena parte de los efectos se comprobarán en el horizonte 2026-2027, cuando las convocatorias estén resueltas y los proyectos ejecutados.
El informe del Tribunal de Cuentas reconoce como positivo el trabajo del Instituto para implicar a los territorios y para mejorar la empleabilidad de mujeres y otros colectivos con más dificultades de acceso al empleo en zonas muy ligadas a la minería y a las centrales térmicas.
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Ana Tudela
Antonio Delgado
